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地方人大主導立法的實踐思考
時間:2018年06月12日 來源: 關閉

 

  □ 林依標 (福建省人大常委會環城工委主任)

  建立法治社會首先要有科學的、適應當下并能引領社會發展的法律體系,這就要求立法者的視野站位更高、更全面。人大主導立法,能夠深刻認識社會發展規律,深入了解群眾訴求愿望,捕捉焦點難點問題,提出切合社會實踐的立法項目,破解社會治理中的難題。這是立法者有別于其他法律工作者的本質特性。

  本文結合福建省人大常委會牽頭修訂《福建省物業管理條例》(以下簡稱條例),就人大主導立法的實踐問題作一探討。

  一、立法項目的主導選擇。人大主導立法,改變了“誰執法、誰動議、誰起草”的行政部門主導模式,在“立什么法”這個環節就由人大主導選擇,使“等米下鍋”轉變為主動“點菜上桌”。人大主導立法項目的選擇,既要貫徹中央大政方針,審慎觀察社會發展的趨勢,對社會矛盾突出的領域,優先進行立法;也要根據法規實施中存在的突出問題,結合人大代表的意見建議以及司法審判實踐中適用法規出現的問題,修訂已有法規。例如,現行條例自2006年頒布,已實施了11年,在這期間,社會管理形勢、法規調整的對象、社區治理的范疇都發生急劇變化,立法滯后問題凸顯。2010年1月至2016年5月,福州市中級人民法院受理物業服務糾紛案件5740件,涉及業主6348戶,這些案件中,判決結案的占71%,撤訴結案的占24%,而調解結案的僅占5%,群眾對修訂條例的需求和期望迫切,代表也多次提出議案、建議。綜合考慮,省人大常委會選擇將修訂現行條例作為人大主導立法項目。

  二、工作機制的創設。人大牽頭起草是立法模式創新,要探索周全的工作機制,既堅持法律法規規定的程序,又在傳統的立法思路、立法模式上有創新。在條例修訂初期,經反復研究,確定了工作方案。一是明確“人大牽頭、多元參與”。建立了“省人大常委會牽頭,省政府法制辦、省住建廳、福建江夏學院參與,拓維律師事務所搭建社會各界多方參與平臺”的立法模式,共同構成條例修訂的工作團隊。二是創設工作程序。由省人大常委會確定立法項目、成立工作機構、制定工作方案、發出立法建議書和委托書、劃撥立法經費、調研梳理問題確定修訂主要內容、形成修訂意見書。由省人大常委會辦公廳發文明確立法任務,省政府有關部門完成條例草案送審稿,走完省政府審議程序后,提請省人大常委會審議。三是明確職責分工。省住建廳整合系統資源,梳理規章政策,整理實踐過程中各級住建部門在物業管理工作中的信訪、行政復議、訴訟等實際案例和日常焦點問題及各地的有益探索。拓維律師事務所整合法院、行業協會、街道(鄉鎮)、社區(居委會)、國有企業、物業服務企業、業主委員會、業主等實務界力量,收集大量案例,發揮法律素質高、實踐經驗豐富的優勢,組成專業立法團隊提供立法建議。

  三、問題的收集與篩選。物業管理涉及面廣,不同主體的訴求又大不相同,這些問題要如何發現、收集和篩選?立法者注意了以下幾個方面:一是收集問題的層級和范圍。將全省沿海、山區的各類小區分為不同檔次(高、中、低檔),并對不同管理模式(物業公司管理、業主自治、政府托管)、不同區域(城市、城鄉結合部、國企、廠礦等)、不同類別(商品住房、老舊住宅小區、保障性住房)的物業管理區域進行分類調研,廣泛征求人大、政府、司法系統、律所和街道(鄉鎮)、社區(居委會)、糾紛調解機構、行業協會的意見建議,傾聽人大代表、政協委員和物業服務企業代表、業主委員會委員代表、業主代表等社會各界不同群體的意見建議。二是收集問題的方式和方法。通過座談、走訪、書面征求、問卷調查、論證等方式收集問題,力求擴大覆蓋面。省住建廳通過省住房和城鄉建設網和發放調查問卷等方式開展問卷調查,拓維律師事務所利用微信開展問卷調查,福建江夏學院開展訪談問卷。總計召開了21場座談會,400多人參加,收到有效的網絡問卷、訪談問卷近6500份,網絡瀏覽量21919次。三是問題的分類、比選、確定。在征求了部分省人大常委會委員、各設區市人大常委會的意見后,最終確定重點圍繞9個方面28個問題進行起草。

  四、解決問題的思路。前期調研中收集的問題,往往不能通過一次立法得以徹底解決,要針對問題的不同特征,采取相應的應對解決之策。一是當下解決的問題。條例草案對物業管理的一些重要制度進行既符合實際,又大膽創新的制度設計和安排,解決了15個問題。對上位法已有規定或中央已有決策部署的,做必要細化和銜接,對實踐中比較成熟的舉措,予以充分吸收,有針對性地修改完善,解決了7個問題。二是分層解決的問題。政府及其部門規章、規范性文件可以細化,以及各設區市可以制定法規的,或其它法規已有規定的,條例草案重點分清職責、權限和邊界,確保有序銜接。例如,條例草案規定,應當建立物業服務管理的三個信息化平臺,即業主使用平臺、專項維修資金信息平臺、業主與物業服務企業征信平臺,通過信息化手段大幅提高物業服務管理水平,平臺的具體建設和管理辦法則留由政府主管部門完成。三是局部解決和今后解決的問題。對“老舊小區管理和專項維修資金來源問題”,條例草案一方面推進業主自治,另一方面規定老舊小區可以結合綜合改造,建設經營性用房和車位,經營收益納入專項維修資金。這樣規定可以局部解決問題。“對規范群租房的問題”,條例草案解決了房屋結構改變的問題,至于群租房人群密度限制問題則留由住建部門出臺相關規定予以規范。

  處理好人大主導與發揮政府優勢的關系:

  一、分工協作。省人大常委會加強與政府的溝通協調,不包辦代替,形成良性的人大與政府立法互動機制。一是征求意見共同介入。環城工委、法工委與省政府法制辦、住建廳12次研究條例改什么、怎么改、為什么這樣改,按照既定工作流程開展工作。二是注重厘清職責。凡涉及政府職責分工、經費撥補和使用等事項的,由政府研究、協調、解決。省政府常務會議、省政府分管副省長、省法制辦、省住建廳等都依職責履行到位。

  二、法規配套。省人大立法主要從制度設計和職責定位等方面作出規定,在大原則明確的基礎上,將部分具體操作層面預留給設區市法規或政府部門規章、規范性文件予以細化規范,力求使法的層級科學明晰,體現差異性,形成有效合力。條例在修訂中,一是做好與上位法的銜接。針對首次業主大會召開條件、業主委員會的法律地位等問題,梳理出兩件議案,向全國人大提出。二是做好地方性法規的銜接。物業糾紛頻發,訴訟案件多,業主、物業企業和法院都不堪重負,有效的解決途徑是建立多元調處機制。在省人大常委會制定的多元糾紛調處條例中,建議將物業管理納入多元糾紛調處機制的適用范疇。同時,在電梯安全管理條例中,建議加大小區電梯管理的規定。三是建議由設區市制定實施細則。對于建立本地區統一業主電子投票系統、細化物業服務要求、建立物業服務評價監督機制等,都交由設區市立法。四是要求政府部門開展配套工作。在政府部門職責分工中明確規定了建立全省物業管理信息平臺,制定臨時管理規約、管理規約、業主大會議事規則、物業服務合同等示范文本,修訂物業服務企業信用綜合評價辦法等。 

    來源:法制網

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